一、外灘地區(qū)老建筑保護開發(fā)推進情況

外灘歷史文化風貌保護區(qū)作為上海地標性區(qū)域，濃縮了上海百年發(fā)展的歷史脈絡。對外灘地區(qū)老建筑的保護與開發(fā)不僅是城市更新和建設外灘金融聚集帶的要求，也是對歷史文化風貌區(qū)和歷史文化的保護與傳承。該區(qū)域北起蘇州河路、南至延安東路、東臨中山東一路、西至河南中路，面積約0.51平方公里。區(qū)域內共有177幢老建筑，總建筑面積約為116萬平方米。其中第一立面共有36幢建筑，建筑面積約36萬平方米，第一立面相關工作已基本完成。第二立面共有141幢老建筑，目前正在推進外灘中央項目、老市府大樓項目、外灘源二期項目、國際醫(yī)療中心項目（黃浦區(qū)中心醫(yī)院）、190街坊項目等5個項目，涉及老建筑45幢，建筑面積約27萬平方米。第二立面剩余96幢老建筑暫未啟動開發(fā)，涉及建筑面積約53萬平方米。與第一立面相比，外灘第二立面大量老建筑尚未得到有效保護，利用效率低下，未能發(fā)揮其豐富的文化與經濟價值，也不利于老建筑的自身維護，功能亟需優(yōu)化調整。

李強書記批示“要把寶貴的老建筑利用好，發(fā)揮最大的效益”。因此，如何加快開展外灘地區(qū)老建筑的保護利用，形成有效的工作機制和政策保障，成為首要問題。

二、外灘地區(qū)老建筑保護與開發(fā)利用面臨的問題

（一）在房屋產權歸屬上各方未達成共識

外灘第二立面老建筑的權屬關系復雜多樣，涉及市屬國企、區(qū)屬國企、宗教、民營企業(yè)、私人、居民等多個權利人，有些由于歷史原因，房屋所有權、使用權多次分割變更，相關權益構成繁雜。當對老建筑進行保護開發(fā)時，就會遇到不同利益主體的不同想法，有的希望能夠擱置產權問題，探索所有權與使用權分離；有的希望通過房屋置換、征收、國有資產劃撥等方式，將零散的產權集中后統(tǒng)一實施保護性開發(fā)。產權歸集、開發(fā)主導權歸屬，成為制約老建筑保護與開發(fā)的主要因素之一。

（二）建筑使用功能較為混雜

經調研，外灘第二立面仍有大量的老建筑尚未得到有效保護，多數處于消極使用狀態(tài)：其中約70%的老建筑為居住功能，但建筑年久失修、基礎設施落后、環(huán)境擁擠不堪，與現代居住理念相差甚遠；部分老建筑被企事業(yè)單位所占用，包括行政辦公、商業(yè)展示、教育醫(yī)療、宗教文化、倉儲工業(yè)等多種功能；甚至還有一些老建筑仍處于閑置狀態(tài)。這些建筑利用效率低，未發(fā)揮其豐富的文化與經濟價值。

（三）房屋騰空置換路徑不通暢

從已有的開發(fā)路徑看，主要有協議置換和政府征收兩種方式，均存在弊端。對于私房、系統(tǒng)產、宗教產等其他產權性質的老建筑采用協議置換方式，由于沒有法律強制執(zhí)行措施做支撐，在實際推進中，面臨著騰空成本高、置換周期難以把握等問題。而采取征收模式，又受限于老建筑改造完成后的功能性質，如為商業(yè)、商務辦公等，則不適用國有土地上房屋征收與補償政策，因此大部分老建筑保護利用不能簡單地采用房屋征收模式。

（四）項目前期投入巨大

1.前期動遷費用高

目前外灘地區(qū)已呈現動遷成本與市場樓板價倒掛的情況；改造費用高。對老建筑進行“修舊如故”式的保護性改造，限制條件多，難度大、成本高。

2.融資壓力大

一般老建筑改造后開發(fā)商需長期持有，以租金收益或經營收益回收相關投資，投資回收期長，融資壓力大、資金成本高。

3.需承擔其他成本費用

例如，公房殘值補償費、各種契稅、土地出讓金及市政配套費等，也會導致項目前期投入大。

（五）受現行技術規(guī)范約束

老建筑建設年代久遠，建筑本身存在諸多問題，保護要求高、限制多，大多建筑周邊環(huán)境和市政配套不佳，這些都給保護利用帶來難題。改造工程很難滿足現行的消防、抗震以及建筑間距、退界等設計規(guī)范和標準要求，為避免對建筑結構和空間肌理產生破壞，需研究老建筑保護利用的針對性管理辦法。

三、外灘地區(qū)老建筑保護與開發(fā)利用的思路

（一）建檔立案、摸清底數

對老建筑進行普查認定，采取“一棟一冊”“一戶一檔”的模式，建立健全歷史檔案和信息庫，對其建成年份、建筑結構、建筑面積、權利人、承租人、建筑類別、保護等級、置換改造進展等基本情況進行摸底。結合地理信息系統(tǒng)等新技術構建綜合數據信息平臺，將老建筑的地理區(qū)位、基本特征以及征收、置換、租賃、改造、裝修等信息收集管理，為進一步開發(fā)利用提供基礎信息。

（二）一次規(guī)劃、分步實施

對于如外灘等老建筑較為集中的區(qū)域，應加強整體規(guī)劃，總體功能定位要從上海“五個中心”建設的全局進行考慮，要服務于區(qū)域規(guī)劃，并形成整體化發(fā)展的理念。在此基礎上，明確各幢建筑的具體功能定位，制定“一樓一策”，在整體規(guī)劃的指導下，根據項目重要性、改造體量、復雜程度、資金需求等因素，遵循先易后難、循序漸進、分步實施的原則，成熟一個、開發(fā)一個。（三）功能復合、開放共享充分挖掘老建筑的文化底蘊和歷史文脈，結合歷史風貌保護建筑物的特點，明確項目功能定位。在功能設置上，既要符合區(qū)域總體功能布局，又要結合老建筑自身情況和發(fā)展需求，鼓勵設置復合和多元的功能，注重開放性，增強活力和吸引力。如花園洋房等類型的老建筑，在保留原有居住功能的基礎上，補充完善商業(yè)和文化展示等功能。工業(yè)舊廠房等類型的老建筑，則通過功能置換，植入文化創(chuàng)意、會展等產業(yè)。（四）完善配套、聯動開發(fā)根據發(fā)展需要和功能定位，應對老建筑配套設施進行完善，包括水、電、氣以及通信、交通、停車等，以提高老建筑的運行能力和利用率。有計劃地拆除一些搭建和功能不符的建筑，降低地塊內建筑密度，增加綠化和小型城市廣場，以改善環(huán)境質量和提高品位。對于項目開發(fā)資金較難平衡、自身造血功能較弱的項目，應當鼓勵改造地塊和同一街坊或更大區(qū)域內其他地塊進行捆綁聯動開發(fā)，實現整體開發(fā)平衡，激發(fā)參與主體的積極性。（五）市場為主、政府支持要充分發(fā)揮國有企業(yè)或社會資本等市場主體的主導性和能動性，承擔項目總體開發(fā)的職能，統(tǒng)一組織實施前期開發(fā)、建設管理、項目招商、運營管理等工作，牽頭協調項目推進中具體問題的解決，從而實現對項目規(guī)劃、進度、功能等方面的總體把握。政府主要在政策、融資、招商服務等方面實現創(chuàng)新和突破，以支持市場主體更有效地開展相關工作。

四、外灘地區(qū)老建筑保護與開發(fā)利用舉措

（一）建立可協調的三級開發(fā)機制

建立市級/區(qū)級領導小組—推進辦公室—項目公司三級體系，形成合力，加大外灘地區(qū)老建筑保護和利用的推進力度。領導小組主要負責重大事項的決策和協調；下設老建筑保護開發(fā)推進辦公室，負責搭建老建筑綜合數據信息平臺以及開發(fā)過程中涉及區(qū)域規(guī)劃、功能定位、房屋征收、土地獲取、項目建設、招商運營等工作的協調和推進；組建項目公司，負責編制規(guī)劃方案和研究功能定位，籌集項目改造開發(fā)資金，實施項目的保護性開發(fā)建設，全面負責項目后續(xù)經營和管理。

（二）完善可操作的政策支持體系

1.完善相關征收政策

征收方式是時間和成本相對可控的一種房屋騰空方式。鑒于征收方式尚存在的政策障礙，建議對《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》進行修訂，把對老建筑的保護利用，通過立法確定為“房屋確需征收的情形”之一；在未完成《細則》修訂前，由相關部門采取“一事一議”的方式，以司法解釋的形式允許保護建筑采用征收方式騰空。

2.完善項目開發(fā)權獲取路徑

建議將《關于深化城市有機更新促進歷史風貌保護工作的若干意見》中關于土地差別化供應方式的有關內容及時進行立法，建立健全土地分類供應制度，進一步細化除“招拍掛”之外，適用帶方案招拍掛、定向出讓、存量補地價等方式的具體規(guī)定，從而使有能力、有經驗的開發(fā)主體獲得老建筑的開放權，同時也有利于提高原業(yè)主參與老建筑保護利用的積極性。

3.制定與老建筑相適宜的標準和規(guī)范

針對老建筑保護與現行管理要求之間的矛盾，建議市有關部門根據實際情況，盡快出臺與優(yōu)秀老建筑保護利用要求相適應的規(guī)范要求和標準，在容積率、建筑退讓、建筑面寬、綠地率等規(guī)劃控制指標和消防管理等方面作相應的調整與修訂，增加項目的可操作性。

（三）形成可持續(xù)的資金保障制度

1.成立本市老建筑保護與發(fā)展基金

設立本市老建筑保護與發(fā)展基金，并積極吸引多元化社會資本共同參與，充分發(fā)揮市場化基金在資源、資本、人才集聚上的放大效應?？刹扇?ldquo;母基金+股權直投”的投資形式，母基金投資通過對一批市場認可度較高、與老建筑保護與開發(fā)利用方向契合的子基金進行投資，實現整個基金規(guī)模、資源的放大效應；股權直投則對重點關注、扶持項目進行直接投資和深度參與。

2.進一步拓寬融資渠道

為解決老建筑保護開發(fā)前期投入資金籌措，除傳統(tǒng)銀行貸款外，應進一步拓寬融資渠道：建議可通過保險資金投資股權計劃等，建立老建筑保護利用的股權投資基金；對符合規(guī)定的政府融資平臺公司以及承擔保護利用的項目單位，優(yōu)先安排發(fā)行企業(yè)債券或中期票據，采取股權轉讓、拍賣、租賃等方式籌集資金。

3.全部或部分土地出讓金用于項目

按照《上海市城市更新實施辦法》及《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細則（試行）》的有關規(guī)定，城市更新按照存量補地價方式補繳土地出讓金的或者帶方案出讓的土地出讓金，市、區(qū)政府取得的土地出讓收入，在計提國家和本市有關專項資金后，剩余部分由各區(qū)統(tǒng)籌安排，用于城市更新項目和基礎設施建設等。建議將歷史保護項目納入城市更新示范項目，享受舊區(qū)改造優(yōu)惠政策，為相關項目適當減輕資金壓力。

4.公房殘值補償金返還和貸款貼息

建議各區(qū)政府對區(qū)內老建筑保護開發(fā)項目，給予以下政策扶持：（1）對項目涉及的貸款資金，在綜合評估項目資金前期投入、建設周期等因素后，區(qū)政府給予一定比例的貼息。（2）利用公房殘值補償資金，扶持區(qū)內保護性開發(fā)項目。（3）涉及房屋征收的項目，在房源配置等方面給予優(yōu)先保障。