一、項目后評價的主要內(nèi)容和作用

項目后評價作為一種科學(xué)的方法制度，自20世紀70年代起，已為不少國家和國際機構(gòu)所采納。而我國的建設(shè)項目后評價始于20世紀80年代中后期。經(jīng)過近40年的發(fā)展，我國已逐步建立起較為完善的政府投資項目后評價制度和工作方法?！秶鴦?wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）明確提出，要求對政府投資項目“完善重大項目稽查制度，建立政府投資項目后評價制度，對政府投資項目進行全過程監(jiān)管”；《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）進一步提出，要加強政府投資事中事后監(jiān)管，“建立后評價制度”，由此確立了后評價在我國政府投資項目全過程管理中的重要地位?！墩顿Y條例》（國務(wù)院令第712號）規(guī)定，“投資主管部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定選擇有代表性的已建成政府投資項目，委托中介服務(wù)機構(gòu)對所選項目進行后評價。后評價應(yīng)當根據(jù)項目建成后的實際效果，對項目審批和實施進行全面評價并提出明確意見”，明確了后評價在政府投資項目管理中的法律地位。

（一）項目后評價的主要內(nèi)容

項目后評價主要包括以下五個方面內(nèi)容。

1.項目目標評價。評定項目立項時各項預(yù)期目標的實現(xiàn)程度，并對項目原定決策目標的正確性、合理性和實踐性進行分析評價。

2.項目效益評價。包括財務(wù)評價和經(jīng)濟評價，主要內(nèi)容與項目前評價沒有大的差別，主要分析內(nèi)部收益率、凈現(xiàn)值和貸款償還期等項目盈利能力和清償能力等指標。

3.項目影響評價。主要包括經(jīng)濟影響、環(huán)境影響和社會影響三方面的內(nèi)容。

4.項目持續(xù)性評價。在項目資金投入全部完成之后，項目的既定目標是否還能繼續(xù)達成，項目是否可以持續(xù)地發(fā)展下去，項目業(yè)主是否可能依靠自己的力量獨立繼續(xù)去實現(xiàn)既定目標，項目是否具有可重復(fù)性。

5.項目管理評價。對照相關(guān)批復(fù)和規(guī)定，對項目的立項、準備和評估；項目內(nèi)容和建設(shè)規(guī)模；工程進度和實施情況；配套設(shè)施和服務(wù)條件；受益者范圍及其反響；項目的管理和機制；財務(wù)執(zhí)行情況等進行比較和分析，找出差別，分析原因。

（二）項目后評價的作用和意義

近年來，發(fā)達國家對公共項目后評價非常重視，并形成了比較完善的項目后評價制度和方法，使其成為公共項目管理的一個重要工具。隨著我國公共投資項目規(guī)模的不斷擴大，對政府投資項目進行后評價的必要性也日益顯現(xiàn)，其作用和意義主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.提高項目前期研究和管理水平。借鑒項目后評價的反饋信息，可以對項目的規(guī)劃、立項、決策、設(shè)計、實施等方面工作進行回顧分析，將項目預(yù)期效果與實際效果加以客觀評估。如果兩者背離較大，要分析其原因，并在分析的基礎(chǔ)上對項目存在的問題提出改進措施，充分發(fā)揮項目效益，總結(jié)項目前期研究及項目管理中的經(jīng)驗教訓(xùn)，把分析的結(jié)果儲備起來，反饋到今后的項目前期研究工作和項目管理中，從而提高項目前期研究和項目管理水平。

2.提高項目前評估和決策科學(xué)化水平。項目后評價是對項目前評估所作的預(yù)測是否準確進行檢驗。通過項目后評價制度的建立，一方面可以加強評估人員的責(zé)任感，提高項目預(yù)測的準確性；另一方面通過后評價反饋信息，及時糾正項目決策中存在的問題，從而提高未來項目決策科學(xué)化水平。

3.提高國家宏觀投資管理能力。政府職能部門可以根據(jù)后評價所反饋的信息，合理確定投資方向和投資規(guī)模，可以及時修正不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的各種參數(shù)、經(jīng)濟政策，協(xié)調(diào)各產(chǎn)業(yè)、各部門之間的比例關(guān)系，最終為國家投資計劃、政策的制訂提供可靠依據(jù)。

4.促進項目運行管理正常化。項目后評價是在項目投入使用后進行的，因而可以分析和研究從試運行到達標時期的實際情況，比較實際情況與預(yù)測狀況的背離程度，探索產(chǎn)生背離的原因，根據(jù)實際情況提出切實可行的措施，從而促進項目運行管理正?；?，提高項目的經(jīng)濟效益、社會效益。

5.促進資源的優(yōu)化配置。在現(xiàn)階段，我國財政建設(shè)資金在總體上是短缺的，因此，每筆資金都應(yīng)用在刀口上。實行后評價，可以加強對建設(shè)資金投入計劃執(zhí)行情況和各項投入的了解，避免官僚主義造成的低效率、浪費以及弄虛作假，可以了解和認識建設(shè)項目對經(jīng)濟和社會的影響。

二、醫(yī)院基本建設(shè)項目后評價案例分析

本文通過上海某醫(yī)院整體遷建工程項目后評價案例，對后評價工作的主要內(nèi)容、重要作用和意義進行分析。

（一）項目概述

該遷建項目選址位于上海市崇明區(qū)，項目總用地面積約為5萬平方米。醫(yī)院核定床位數(shù)為500床，項目總建筑面積約為5萬平方米，其中地上建筑面積約為4.5萬平方米，地下建筑面積約為0.5萬平方米。項目建設(shè)投資約為3億元。項目于2009年10月中旬正式開工，2011年7月下旬竣工并通過質(zhì)量初驗。2012年5月中旬醫(yī)院完成整體搬遷，開始對外營業(yè)。

（二）主要評價意見及建議

1.總體評價

（1）該項目建設(shè)符合崇明總體發(fā)展規(guī)劃和衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃以及本市衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的總體目標要求，因此項目決策是正確的，也是合理的。項目實施過程中，代建單位在項目招標、合同管理、工程質(zhì)量控制等多方面做了一定工作。從實際使用情況看，項目運行效果較好，得到了社會的廣泛認可。

（2）項目決策過程遵循了國家基本建設(shè)項目審批程序，手續(xù)比較齊全；項目勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等承擔(dān)單位的確定，均采用委托公開招標方式，符合國家和地方相關(guān)規(guī)定；工程的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)投資、合同管理、施工組織、質(zhì)量控制基本成功。工程建成后初期運營和管理是有效的，有較好的社會效益。

（3）專家對項目成功度打分情況表明，項目建設(shè)進度、環(huán)保和項目的可持續(xù)性等三項得分較低，主要原因是設(shè)計變更、部分設(shè)備采購工作滯后、周邊部分居民不配合、部分分包合同與代建單位直接簽訂導(dǎo)致總承包方履責(zé)難等；污水處理系統(tǒng)設(shè)計存在不足之處，環(huán)保驗收尚未通過；運行費用偏高、病人數(shù)量增長速度慢、實際開放床位數(shù)偏少等。

2.主要存在問題

（1）該項目設(shè)計在總體布局、醫(yī)療工藝、建筑節(jié)能、污水處理等方面存在較多問題?？傮w布局上鋪得較開，沒有為醫(yī)院長遠發(fā)展留有余地；醫(yī)療工藝設(shè)計前期未能與醫(yī)院做好充分溝通，導(dǎo)致后續(xù)施工中多次進行局部設(shè)計變更，不利于工期有效控制；三層通高挑空且未設(shè)計遮陽系統(tǒng)，空調(diào)系統(tǒng)未能實現(xiàn)分區(qū)管理，使得醫(yī)院運行能耗較高，運行成本壓力大；污水處理系統(tǒng)設(shè)計存在不足之處，運行欠穩(wěn)定，造成環(huán)保驗收無法通過，工程整體竣工驗收嚴重滯后。

（2）工程社會穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)計不足，工程實施期間所在地區(qū)部分居民不理解、不配合，導(dǎo)致工程多次停工、供電接入方案發(fā)生變更，致使工期發(fā)生延誤，影響公共財政投資效益。

（3）該項目分包合同與代建單位直接簽訂，不符合本市的有關(guān)規(guī)定，即分包工程合同應(yīng)由分包單位與施工總承包單位簽訂，并到政府相關(guān)部門辦理備案手續(xù)。該情況不利于總承包方行使總承包管理職責(zé)，不利于科學(xué)組織施工。

3.主要建議

（1）建議有關(guān)單位在后續(xù)項目中重視和加強設(shè)計方案的前期論證工作，廣泛征求各方面意見，以合理鎖定項目設(shè)計方案和工程概算，以利于工程進度、質(zhì)量和投資的有效控制。同時，應(yīng)重視和加強節(jié)能設(shè)計，以盡量降低項目運行成本。

（2）建議在后續(xù)項目中重視和加強項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，做好與周邊居民的溝通和協(xié)調(diào)，取得居民對項目建設(shè)的理解和支持，保證項目建設(shè)順利實施。

（3）建議相關(guān)部門采取完善醫(yī)院周邊交通配套、提高醫(yī)院醫(yī)務(wù)人員能力等措施，以增加醫(yī)院營收能力；同時，對醫(yī)院實施合理的二次改造，優(yōu)化醫(yī)院空調(diào)系統(tǒng)、增加門診入口門廳遮陽系統(tǒng)等，以減低醫(yī)院的運行成本，通過采取合理的“開源節(jié)流”措施，以盡快使醫(yī)院運行實現(xiàn)良性循環(huán)，提高項目建設(shè)的綜合效益。

（三）對后續(xù)實踐的指導(dǎo)意義

該后評價成果得到了委托方——原上海市崇明縣發(fā)展和改革委員會的高度重視，在后續(xù)同類醫(yī)院項目建設(shè)中，要求更加重視前期研究工作，更加重視總體規(guī)劃布局和未來發(fā)展，更加重視節(jié)能環(huán)保，更加重視綜合配套，更加重視維穩(wěn)工作，對后續(xù)項目建設(shè)發(fā)揮了較好的指導(dǎo)作用。

三、對推進醫(yī)院基本建設(shè)項目后評價的若干建議

改革開放特別是近十年來，我國醫(yī)院經(jīng)歷了較大規(guī)模的基本建設(shè)活動；但總體來說，對醫(yī)院基本建設(shè)項目開展后評價還比較少。以上海市級醫(yī)院為例，在近三個五年規(guī)劃期間，上海市級醫(yī)院經(jīng)歷了一輪大規(guī)模、高強度的基本建設(shè)。據(jù)初步統(tǒng)計，“十一五”期間上海市級醫(yī)院基建規(guī)劃項目共立項33個，批準總建筑面積約190萬平方米，總投資約160億元；“十二五”基建規(guī)劃項目16個，規(guī)劃總建筑面積約63萬平方米，規(guī)劃總投資約55億元；“十三五”基建規(guī)劃項目31個，規(guī)劃總建筑面積約120萬平方米，規(guī)劃總投資約100億元。目前，大部分項目已建成投入運行，部分“十三五”規(guī)劃項目也在穩(wěn)步推進之中。但截至目前，上海尚未開展“十一五”“十二五”和“十三五”建成項目的后評價工作。項目后評價工作不被重視，后評價意識淡化導(dǎo)致評價工作滯后，不利于全面履行政府投資項目的事中事后監(jiān)管，不利于促進政府投資效益的充分發(fā)揮。本文就推進醫(yī)院基本建設(shè)項目后評價工作提出以下建議。

1.建立科學(xué)的后評價工作指南。科學(xué)的后評價指標和方法體系是公共投資后評價工作質(zhì)量與權(quán)威性的重要保證。應(yīng)在目前已提出的政府投資項目后評價參考指標集和常用方法的基礎(chǔ)上，結(jié)合醫(yī)院基本建設(shè)項目的特點，建立一套科學(xué)、簡便、實用的后評價工作指南，細化操作標準，從而保證后評價結(jié)果的公正性和權(quán)威性。

2.建立后評價經(jīng)費保障機制。建議建立項目后評價專項資金，經(jīng)費來源可在建設(shè)管理部門管理費用中單獨列支或在投資項目中列入項目投資概算。后評價費用管理使用由項目法人的上級管理監(jiān)督部門負責(zé)，以保證后評價工作的公正性。

3.建立后評價工作大數(shù)據(jù)庫。大型評估數(shù)據(jù)庫的建立是美國后評價工作具有科學(xué)性、權(quán)威性并得到政府重視的因素之一。建議借鑒國外數(shù)據(jù)資料管理經(jīng)驗，將醫(yī)院基本建設(shè)項目從規(guī)劃、立項決策、實施到運營過程以及產(chǎn)生的經(jīng)濟影響等各種資料、數(shù)據(jù)納入庫中，既為使用、查詢提供方便，又能為實現(xiàn)信息資源的共享創(chuàng)造條件，以提高后續(xù)項目管理水平。

4.建立反饋機制，發(fā)揮后評價的預(yù)防功能。后評價結(jié)果反饋機制是項目后評價體系中的一個決定性環(huán)節(jié)。應(yīng)結(jié)合醫(yī)院基本建設(shè)項目特點，研究建立一種使后評價結(jié)果能夠進入項目管理周期中的機制，提高項目建設(shè)全過程的決策和管理水平。

5.后評價工作應(yīng)突出重點，點面結(jié)合。醫(yī)院基本建設(shè)項目總體類別有限，就上海市級醫(yī)院來講，其基本建設(shè)項目以原址改造為主，功能一般具有綜合性。因此，在選擇開展醫(yī)院基本建設(shè)后評級項目時，建議對項目類別進行梳理，突出重點，點面結(jié)合，合理確定后評價項目，提高工作成效。