在邁向現(xiàn)代化的過(guò)程中，人類社會(huì)要配套建設(shè)大量的公共設(shè)施以提升公共服務(wù)功能。但其中諸如生活垃圾填埋場(chǎng)和焚燒廠、殯葬設(shè)施、污水/污泥處理廠、精神衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)、變電站乃至養(yǎng)老院等設(shè)施，雖然服務(wù)于大多數(shù)民眾，但時(shí)常會(huì)遭致項(xiàng)目所在地周邊民眾的嫌惡、排斥，從而在項(xiàng)目整個(gè)生命周期內(nèi)都存在鄰避沖突的可能，便產(chǎn)生了通常所稱的“鄰避現(xiàn)象”。鄰避現(xiàn)象不僅能引發(fā)涉穩(wěn)事件，影響建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施，而且對(duì)其學(xué)理層面的探討還涉及特定社會(huì)中的環(huán)境正義和社會(huì)公平問(wèn)題，因此與公共政策的制定產(chǎn)生直接關(guān)聯(lián)。本文擬以闡釋鄰避設(shè)施和鄰避現(xiàn)象為切入點(diǎn)，從學(xué)理層面進(jìn)一步分析鄰避現(xiàn)象的產(chǎn)生原因和影響因素，進(jìn)而對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的鄰避型風(fēng)險(xiǎn)防范提出應(yīng)對(duì)之策。

一、鄰避現(xiàn)象與鄰避設(shè)施

一般認(rèn)為，“鄰避”是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者于20世紀(jì)70年代翻譯美國(guó)學(xué)者奧黑爾（O’Hare）的研究NOT IN MY BACKYARD（簡(jiǎn)稱NIMBY，直譯為“不要在我家后院”）而來(lái)的一個(gè)概念，它有時(shí)也被稱作“露露”（LOCALLY UNWANTED LAND USE,簡(jiǎn)稱LULU，意即地方排斥的土地使用）、“不在行星地球上”（NOPE）、“絕對(duì)不能建造什么接近任何人”（BANANA）以及“反對(duì)一切建造的公民”（CAVE）。^[1]國(guó)內(nèi)對(duì)“鄰避”的社會(huì)科學(xué)研究不多且稱謂不一，以“鄰避現(xiàn)象”^{[2] [3] [4]}和“鄰避情結(jié)”^[5]占居主流，也有稱為“鄰避運(yùn)動(dòng)”^[6]。本文認(rèn)為，“鄰避”首先是作為一種社會(huì)現(xiàn)象引起人們的注意，其次才被作為一個(gè)學(xué)術(shù)話題來(lái)探討和研究。從這個(gè)意義上講，鄰避現(xiàn)象偏重于社會(huì)學(xué)，鄰避情結(jié)側(cè)重于心理學(xué)，已經(jīng)深入到對(duì)鄰避現(xiàn)象進(jìn)行心理學(xué)闡釋的學(xué)理研究層面。因此，本文更傾向于對(duì)“NIMBY”使用中文“鄰避現(xiàn)象”這一用語(yǔ)。

從寬泛的意義上講，與鄰避現(xiàn)象有關(guān)的公共設(shè)施均可以稱為鄰避設(shè)施。這樣一些設(shè)施可以用不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，比較典型的劃分有：環(huán)境影響類設(shè)施（如垃圾和污水處理設(shè)施、市區(qū)高架）、風(fēng)險(xiǎn)集聚類設(shè)施（如變電站、加油站）、污名化類設(shè)施（如監(jiān)獄、傳染病和精神衛(wèi)生疾病治療機(jī)構(gòu)）和心理不悅類設(shè)施（如殯葬設(shè)施）^[5]；能源類設(shè)施（如核電廠、火電廠）、廢棄物處理類設(shè)施（如垃圾、污水、有毒廢棄物處理設(shè)施）以及社會(huì)類設(shè)施（如特殊交通設(shè)施、殯葬設(shè)施、精神衛(wèi)生疾病治療機(jī)構(gòu)等）^[2]。

誠(chéng)如維特斯（M.E. Vittes）、波洛克（P.H. Pollock）等學(xué)者研究所指出的，鄰避現(xiàn)象發(fā)生與否或關(guān)于鄰避的態(tài)度（NIMBY attitudes），有堅(jiān)實(shí)的核心文化價(jià)值觀基礎(chǔ)，而非那些更為即時(shí)性的工具型考量（如關(guān)注環(huán)境、尋求經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)龋?sup>[7]因此，上述對(duì)鄰避設(shè)施的劃分并沒(méi)有普適性意義，因?yàn)橐豁?xiàng)公共設(shè)施是否會(huì)引發(fā)鄰避現(xiàn)象而歸類為鄰避設(shè)施，與其所處的特定社會(huì)的文化傳統(tǒng)、宗教信仰等社會(huì)文化因素密切相關(guān)。

基于對(duì)我國(guó)社會(huì)的認(rèn)識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估咨詢實(shí)踐，本文從這些設(shè)施的如下三個(gè)特征來(lái)認(rèn)識(shí)鄰避設(shè)施及鄰避現(xiàn)象：

（1）自然環(huán)境影響類設(shè)施：對(duì)自然環(huán)境（含生態(tài)環(huán)境）造成影響，從而對(duì)設(shè)施周邊民眾生活環(huán)境和身體健康帶來(lái)?yè)p害。

（2）社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境污名化設(shè)施：“貼標(biāo)簽”效應(yīng)給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境帶來(lái)影響，但某些設(shè)施是否具有這一特征，更多是與特定社會(huì)的文化傳統(tǒng)有關(guān)聯(lián)。比如殯葬設(shè)施、精神衛(wèi)生疾病治療機(jī)構(gòu)等設(shè)施在我國(guó)社會(huì)中不太受歡迎。

（3）心理環(huán)境危害類設(shè)施：某些設(shè)施引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的概率低，但一旦發(fā)生可能會(huì)引起大量人員傷亡和巨大的財(cái)產(chǎn)損失（如核電廠、變電站、加油站、加氣站等），導(dǎo)致人們具有“不確定性憂慮”。心理學(xué)研究發(fā)現(xiàn)，“人們對(duì)概率小而死亡率大的事件的風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)過(guò)高，而對(duì)概率大而死亡率小的事件的風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)過(guò)低；對(duì)迅即發(fā)生、一次性破壞大的風(fēng)險(xiǎn)的估計(jì)過(guò)高，對(duì)長(zhǎng)期的、潛伏性的風(fēng)險(xiǎn)的估計(jì)過(guò)低。”^[8]

以上分析提示，鄰避設(shè)施有引發(fā)環(huán)境（廣義）問(wèn)題和社會(huì)沖突的負(fù)外部性，或這也可以被理解為是鄰避設(shè)施具有的本質(zhì)屬性。而上述類型學(xué)分析的意義并不在于對(duì)鄰避設(shè)施做“非此即彼”的歸類（事實(shí)上，很多設(shè)施兼具上述特征），其實(shí)際意義在于有助于我們從鄰避設(shè)施的影響及其后果來(lái)思考其負(fù)外部性和關(guān)于環(huán)境議題的意義和范圍。

二、鄰避現(xiàn)象產(chǎn)生原因和影響因素分析

近年來(lái)我國(guó)鄰避現(xiàn)象和鄰避沖突在建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中大量涌現(xiàn)，如何認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)這一社會(huì)現(xiàn)象，也漸成為一個(gè)熱門的學(xué)術(shù)話題，社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)是比較有代表性的解釋視角（當(dāng)然，這種劃分是借鑒了“理想類型”的方法，突出某些研究的共性而已，并不能完全涵蓋所有的研究），它們從不同的路徑闡釋了鄰避現(xiàn)象的產(chǎn)生原因及影響人們對(duì)鄰避設(shè)施認(rèn)知的因素。

（一）社會(huì)學(xué)視角——最小抵抗路徑原則

為追求良好生活環(huán)境，20世紀(jì)80年代初，美國(guó)出現(xiàn)了環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)，直指有毒廢棄物填埋場(chǎng)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞以及對(duì)民眾身體健康傷害。隨后美國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和美國(guó)聯(lián)合基督教會(huì)組成的族群正義調(diào)查委員會(huì)的研究表明，有毒廢棄物填埋場(chǎng)選址分布顯示出強(qiáng)烈的種族歧視傾向。相對(duì)于白人居住區(qū)而言，少數(shù)族群（或有色人種）居住區(qū)欠缺組織資源和動(dòng)員能力，使得鄰避設(shè)施建設(shè)所依賴的“最小抵抗路徑原則”成為現(xiàn)實(shí)，邊緣社區(qū)成為設(shè)施選址地。

這一結(jié)果取向的研究路徑揭露了美國(guó)社會(huì)中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不公正分配，使環(huán)境正義問(wèn)題成為全國(guó)性議題，后來(lái)遭到持過(guò)程研究路徑取向（加入時(shí)間要素）研究者的批判，后者將討論重心移至環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不平均分配的形成機(jī)制上（即種族、收入還是其他因素）。

美國(guó)環(huán)保署（EPA）環(huán)境正義辦公室的設(shè)立使環(huán)境正義議題制度化。EPA兼容了種族和收入因素，定義“環(huán)境正義”為“在制定、實(shí)施和執(zhí)行環(huán)境法律、法規(guī)和政策時(shí)，全體國(guó)民，不論種族、膚色、國(guó)籍和財(cái)產(chǎn)狀況差異，都應(yīng)受到公平對(duì)待并能有效參與”。這一定義隱含了“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不成比例分配”的“環(huán)境不正義”。因此，美國(guó)政府“對(duì)一個(gè)個(gè)的鄰避設(shè)施并不特別關(guān)注，他們主要的討論核心是這些鄰避設(shè)施作為一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)整體時(shí)，它們的分配樣態(tài)”。 ^[10]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者黃之棟、黃瑞祺認(rèn)為，“當(dāng)環(huán)境正義問(wèn)題被轉(zhuǎn)化成一個(gè)個(gè)鄰避設(shè)施的討論時(shí)，‘環(huán)境正義’這四個(gè)字就幾乎成為鄰避問(wèn)題的代名詞”。 ^[9]他們的研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)往往是在個(gè)案鄰避設(shè)施層面討論環(huán)境正義問(wèn)題；從國(guó)內(nèi)來(lái)看，尚未發(fā)現(xiàn)類似具有標(biāo)桿意義的環(huán)境正義與鄰避設(shè)施分布之關(guān)系研究。

（二）政治學(xué)視角——“多數(shù)人的暴政”

這一研究視角指出，鄰避現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因源于現(xiàn)代代議制民主制度，導(dǎo)致大多數(shù)人假借公共利益之托辭讓鄰避設(shè)施的負(fù)外部性由選址地周邊的少數(shù)人來(lái)承擔(dān)，當(dāng)這種不公正性超出一定限度或不能被利益受損者容忍時(shí)，抵制或反抗就發(fā)生了。

當(dāng)環(huán)境正義議題制度化以后，如何矯治環(huán)境不正義問(wèn)題隨即成為人們探討的焦點(diǎn)。既然邊緣社區(qū)成為鄰避設(shè)施傾倒地是因?yàn)槠涑蓡T缺少資源和動(dòng)員能力，那理所當(dāng)然的就應(yīng)該對(duì)之賦權(quán)，使其能夠參與決策。因此，政府要改變決策參與機(jī)制，保證“少數(shù)人”也能夠參與到?jīng)Q策制定過(guò)程中來(lái)。沃克（Walker）和米歇爾（Mitchell）等學(xué)者以及科伯恩（Corburn）曾提出，“少數(shù)人”參與決策的目標(biāo)可以通過(guò)擴(kuò)大環(huán)境影響評(píng)估的功能來(lái)實(shí)現(xiàn)。^{[10] [11]}

（三）經(jīng)濟(jì)學(xué)視角——利益最大化

基于“理性經(jīng)濟(jì)人”的經(jīng)濟(jì)學(xué)假定，在成本-收益分析框架下，政府和鄰避設(shè)施的實(shí)施單位應(yīng)該通過(guò)經(jīng)濟(jì)的或非經(jīng)濟(jì)的方式對(duì)項(xiàng)目所在地周邊民眾實(shí)施補(bǔ)償，當(dāng)民眾認(rèn)為補(bǔ)償所得等于或超出所受的損失時(shí)，即會(huì)接受鄰避設(shè)施建設(shè)。據(jù)此，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野認(rèn)為鄰避沖突是一種追求自身利益最大化的自利性行為。

引入了心理學(xué)分析的行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起，對(duì)這一傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)提出挑戰(zhàn)，其引入如下五類要素——認(rèn)知不協(xié)調(diào)、身份－社會(huì)地位、人格－情緒定勢(shì)、個(gè)性－偏好演化、情境理性與局部知識(shí)，挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于人的行為具有“無(wú)限理性、無(wú)限控制力和無(wú)限自私自利性”的假定，提出“人類行為并非都是卑鄙的，除了維護(hù)自身利益外，人類心理中還有一些位置是留給利他主義、忠誠(chéng)、公平和回報(bào)愿望的”。這些優(yōu)秀的品質(zhì)或可以解釋，再誘人的補(bǔ)償也消化不了人們抵制鄰避設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)象以及環(huán)保運(yùn)動(dòng)。

風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的心理學(xué)研究表明，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)信息溝通是否順暢、風(fēng)險(xiǎn)程度是否可控等往往會(huì)影響人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，并決定了人們對(duì)特定鄰避設(shè)施所持的態(tài)度。比如，人們會(huì)對(duì)曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)的鄰避設(shè)施的危害心存不確定性憂慮，并據(jù)此抵制鄰避設(shè)施建設(shè)。

風(fēng)險(xiǎn)的心理學(xué)研究揭示，風(fēng)險(xiǎn)不僅是客觀的，而且具有主觀建構(gòu)性。事實(shí)上，單一的心理學(xué)要素并不足以來(lái)解釋人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和理解，因?yàn)楹芏嗥渌蛟S更為重要的因素在影響人們的認(rèn)知，比如人們對(duì)特定機(jī)構(gòu)或組織的信賴與否、個(gè)體所持的價(jià)值觀以及人們對(duì)社會(huì)整體公平與正義的理解等。比如張向和等學(xué)者認(rèn)為，鄰避現(xiàn)象中，“居民的抗?fàn)幐匾厥求w現(xiàn)他們以自身微薄的力量執(zhí)著地抗?fàn)幾非笃淙诵陨系钠降群凸?rdquo;。

以上重點(diǎn)從社會(huì)學(xué)、政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)科視角梳理了對(duì)鄰避現(xiàn)象的研究要點(diǎn)，這種類型學(xué)的分析是借鑒了馬克斯·韋伯“理想類型”中的方法論思想——盡管這很可能在與實(shí)際的比較中被發(fā)現(xiàn)存有邏輯缺陷和描述誤差（比如行為經(jīng)濟(jì)學(xué)視角中嵌入了心理學(xué)要素）——但它畢竟為我們認(rèn)識(shí)鄰避現(xiàn)象明確了知識(shí)范圍和分析的切入點(diǎn)，我們循此思路并結(jié)合工作實(shí)際，來(lái)討論如何防范鄰避型風(fēng)險(xiǎn)。

三、鄰避型風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步闡釋和分析框架

鄰避型風(fēng)險(xiǎn)不同于經(jīng)濟(jì)學(xué)和保險(xiǎn)學(xué)中的“風(fēng)險(xiǎn)”（一種可以用概率來(lái)表達(dá)的隨機(jī)狀態(tài)，很大程度上并不涉及損失或危害），它屬于“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”范疇，關(guān)注鄰避設(shè)施建設(shè)運(yùn)行帶來(lái)的社會(huì)沖突及其對(duì)正常社會(huì)秩序的破壞——這是一種無(wú)法通過(guò)具體的概率數(shù)值（期望頻數(shù)）來(lái)表述的不確定性。由此，在本文語(yǔ)境下，“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”是指在特定社會(huì)條件下，由于各種不確定性而導(dǎo)致正常運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)系統(tǒng)遭致?lián)p害的可能性大小和損失程度。

鄰避沖突的發(fā)生就是不確定性變成了現(xiàn)實(shí)，從而顯現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)事件，信訪制度在處理來(lái)信、來(lái)訪等直接利益訴求方面已經(jīng)制度化（但實(shí)踐中的“接訪”及衍生出來(lái)的一套“地下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈”往往為人所詬病），而對(duì)那些無(wú)論有無(wú)直接利益訴求卻有可能引發(fā)群體沖突的風(fēng)險(xiǎn)事件，目前比較多的強(qiáng)調(diào)制訂應(yīng)急預(yù)案來(lái)應(yīng)對(duì)，現(xiàn)在也逐漸成為各級(jí)政府部門、各種組織的常規(guī)性工作內(nèi)容。

而我們都知道，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的“不確定性”不是完全可控的，會(huì)存有剩余風(fēng)險(xiǎn)給社會(huì)管理者制造出一種“情境”或發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事件——前者是查爾斯•郝爾曼（Charles Hermann）的觀點(diǎn)（“危機(jī)是一種情境”），后者是羅森塔爾（U. Rosenthal）的思想（“危機(jī)是風(fēng)險(xiǎn)事件”）。很顯然，危機(jī)的“事件說(shuō)”強(qiáng)調(diào)危機(jī)的客觀性或現(xiàn)實(shí)性——危機(jī)就是不確定性變成了確定的風(fēng)險(xiǎn)事件；“情境說(shuō)”則偏向于危機(jī)的主觀建構(gòu)性——即哪些事件被認(rèn)為是風(fēng)險(xiǎn)事件、它們對(duì)社會(huì)系統(tǒng)產(chǎn)生什么樣的威脅，不同行動(dòng)者的認(rèn)知會(huì)有差異。它們共同點(diǎn)在于都強(qiáng)調(diào)（風(fēng)險(xiǎn)）事件在理解危機(jī)中的核心意義。我們?cè)谏鲜龇治鲋星逦乜吹揭粋€(gè)“風(fēng)險(xiǎn)→事件→危機(jī)”的理解風(fēng)險(xiǎn)及其延伸的分析架構(gòu)，按照風(fēng)險(xiǎn)有可能演繹到危機(jī)階段的發(fā)生學(xué)邏輯，本文認(rèn)為有必要樹立全局和過(guò)程觀念，在鄰避現(xiàn)象的應(yīng)對(duì)中不僅要針對(duì)可能的風(fēng)險(xiǎn)事件制訂應(yīng)急預(yù)案、實(shí)施事態(tài)控制措施，更要主動(dòng)地從源頭上來(lái)預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

無(wú)論是信訪制還是應(yīng)急處置，其制度邏輯是“事后救濟(jì)”，而本文的觀點(diǎn)則是側(cè)重于預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)向確定性的轉(zhuǎn)化，這不僅是我國(guó)文化中“防范于未然”思想的現(xiàn)代延續(xù)，更是各級(jí)政府踐行科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要工作內(nèi)容和切入點(diǎn)，也是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要義所在。

四、鄰避設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)防范

貝克（Ulrich Beck）在《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)：邁向一種新的現(xiàn)代性》中寫道，“風(fēng)險(xiǎn)取決于決策……這意味著危險(xiǎn)的來(lái)源不再是無(wú)知而是知識(shí)、不再是因?yàn)閷?duì)自然缺乏控制而是控制得太完善了、不是那些脫離了人的把握的東西，而是工業(yè)時(shí)代建立起來(lái)的規(guī)范和體系”。 ^[12]183這一認(rèn)識(shí)與吉登斯（Anthony Giddens）關(guān)于人為制造的公共危機(jī)的思想（與此相對(duì)應(yīng)的則是外部公共危機(jī)）相契合，彼此都強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代化過(guò)程中決策的重要性。本文對(duì)“決策”的理解是，決策主體不僅指政府，還包括作為鄰避設(shè)施建設(shè)主體和運(yùn)行方而存在的各種組織；決策不僅涉及文字成果，更重要的是包含決策過(guò)程和方式；決策不僅涉及經(jīng)濟(jì)考量，更要全面地考慮到建設(shè)項(xiàng)目與自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、文化背景以及社會(huì)成員心理環(huán)境之間的相互影響和調(diào)適；決策的切入點(diǎn)既有制度或政策層面，也包括工程技術(shù)層面。循此思路，本文提出：

（一）選址決策前做充分內(nèi)部論證

選址要做前期內(nèi)部論證，是指在規(guī)劃方案公示、群眾知曉項(xiàng)目前，在政府職能部門內(nèi)部之間所進(jìn)行的協(xié)調(diào)性工作，它包含多層意思：

新建鄰避設(shè)施宜有多個(gè)選址供后續(xù)決策參考。有備選址的意義是在此地建和彼地建之間增加可供選擇的空間，避免非此不可的簡(jiǎn)單線性選擇和矛盾。

初步明確補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制和措施。針對(duì)不同類型鄰避設(shè)施的負(fù)外部性特點(diǎn)，事前從宏、微觀層面、從可行性和政府財(cái)力可承受的角度，初步明確對(duì)選址地進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制和措施，避免倉(cāng)促應(yīng)對(duì)民眾的意見(jiàn)和訴求。

引入第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估。通過(guò)第三方中介評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立、客觀、公正地對(duì)項(xiàng)目選址可能引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，其意義不僅在于為政府部門決策提供科學(xué)的參考依據(jù)，而且通過(guò)提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施能夠在項(xiàng)目的負(fù)面影響和群眾合法利益保護(hù)之間獲得平衡點(diǎn)。我們很欣喜地看到，最新的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理機(jī)制文件規(guī)定，重大項(xiàng)目涉及“鄰避”問(wèn)題的，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目規(guī)劃選址階段同步開展，并在立項(xiàng)審批、核準(zhǔn)前完成；需要項(xiàng)目管理部門備案的，應(yīng)當(dāng)在開工建設(shè)前完成。

（二）依法合規(guī)前提下細(xì)致地做好公眾參與

公眾參與決策過(guò)程是吸納民意的一種方式，也是晚近發(fā)展起來(lái)的審議式民主理論的基本要求和核心，它提供了“一種在各方皆有意愿理解彼此價(jià)值、觀點(diǎn)及利益的前提下，共同尋求公共利益以及各方均可接受的方案，并重新評(píng)估界定自己利益及觀點(diǎn)的可能性”。 ^[13]經(jīng)過(guò)充分的內(nèi)部論證、選址方案確定之后，項(xiàng)目建設(shè)就進(jìn)入了規(guī)劃方案公示和環(huán)境影響評(píng)價(jià)公示階段，本文重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要依法合規(guī)用合理的方式開展公眾參與工作。Ibitayo和Pijawka的研究顯示，公眾參與是鄰避設(shè)施選址成功的關(guān)鍵要素。^[14]公示的目的既是政府履行向公眾告知的義務(wù)，同時(shí)也是征詢公眾意見(jiàn)的過(guò)程。但我們?cè)谧稍児ぷ髦邪l(fā)現(xiàn)，公示的方式、地點(diǎn)和公示期限時(shí)常成為利益相關(guān)方抵制鄰避設(shè)施建設(shè)的一項(xiàng)說(shuō)辭，民眾也會(huì)抓住公眾參與中的工作小瑕疵來(lái)質(zhì)疑項(xiàng)目的合法性與合理性，這部分影射了項(xiàng)目方在實(shí)際工作中的缺陷，但同時(shí)這也是改進(jìn)工作、防范風(fēng)險(xiǎn)的切入點(diǎn)。公示既要遵循合法性還要兼顧合理性，以在更大范圍內(nèi)用合理的方式和途徑告知民眾，收集反饋信息。

（三）對(duì)利益受損者實(shí)施補(bǔ)償和利益回饋

鄰避設(shè)施對(duì)項(xiàng)目所在地周邊民眾的生活環(huán)境和心理會(huì)產(chǎn)生影響，對(duì)于承受這種負(fù)外部性所做的犧牲，有必要實(shí)施補(bǔ)償回饋機(jī)制，以降低其承擔(dān)鄰避設(shè)施的外部成本或增加其相關(guān)收益。

環(huán)境影響類鄰避設(shè)施要多措并舉來(lái)降低負(fù)外部性。項(xiàng)目單位要充分優(yōu)化項(xiàng)目工藝流程設(shè)計(jì)方案，選用技術(shù)成熟、運(yùn)行穩(wěn)定可靠的環(huán)保設(shè)備，嚴(yán)格把關(guān)設(shè)備安裝、調(diào)試環(huán)節(jié)，加強(qiáng)運(yùn)行期的管理和設(shè)備維護(hù)；政府方面要集合環(huán)境保護(hù)和安監(jiān)部門、媒體和周邊群眾的力量，強(qiáng)化運(yùn)行期的環(huán)境監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督；做實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展反哺機(jī)制，回應(yīng)利益相關(guān)者重大關(guān)切；與美麗家園（鄉(xiāng)村）建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)等結(jié)合起來(lái)開展生態(tài)防護(hù)林建設(shè)；鄰避設(shè)施集中的區(qū)域，要突破“單個(gè)項(xiàng)目治理”的簡(jiǎn)單化思維，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展區(qū)域環(huán)境綜合整治；開展當(dāng)?shù)厝巳旱牧餍胁W(xué)普查、篩選和跟蹤，建立大數(shù)據(jù)庫(kù)，建立當(dāng)?shù)亓餍胁W(xué)數(shù)理模型，為今后政府出臺(tái)政策提供決策依據(jù)。

有“污名化”效應(yīng)或會(huì)帶來(lái)“不確定憂慮”的鄰避設(shè)施，著力構(gòu)建和諧社區(qū)關(guān)系。建筑造型和外觀設(shè)計(jì)不僅要與周邊整體環(huán)境協(xié)調(diào)，還要兼顧到特定區(qū)域和人群的風(fēng)俗、文化和社會(huì)心理；要加強(qiáng)內(nèi)部管理，避免管理上的疏漏誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事件；要與周邊社區(qū)建立經(jīng)常性的溝通機(jī)制，及時(shí)回應(yīng)各種訴求并進(jìn)行溝通協(xié)商；除直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，與周邊社區(qū)共建開展利民實(shí)事，可能的話與周邊社區(qū)建立利益共享機(jī)制。

由于規(guī)劃不當(dāng)造成鄰避現(xiàn)象，宜通過(guò)規(guī)劃方面的工作來(lái)彌補(bǔ)缺陷、補(bǔ)償利益損失。我國(guó)的很多鄰避現(xiàn)象是由于宏觀上規(guī)劃不當(dāng)而導(dǎo)致的，比如環(huán)境影響類設(shè)施規(guī)劃過(guò)于集中，但又沒(méi)有同步規(guī)劃實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)和市政配套設(shè)施，致使后來(lái)建設(shè)的鄰避設(shè)施難以落地；或者是已有鄰避設(shè)施，但地方政府在利益驅(qū)動(dòng)下將這些設(shè)施周邊鄰近的土地使用權(quán)出售給房地產(chǎn)企業(yè)，事實(shí)上的“先有鄰避設(shè)施，后有住宅”也抵不過(guò)民眾的非理性。由于規(guī)劃不當(dāng)而引起的鄰避現(xiàn)象，從其作為一個(gè)既成事實(shí)來(lái)講，要通過(guò)對(duì)先前的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整或?qū)嵤┭a(bǔ)充性規(guī)劃來(lái)彌補(bǔ)先前規(guī)劃的缺陷、補(bǔ)償相關(guān)方受損的利益。

（四）與利益相關(guān)者充分地信息溝通

信息溝通不僅指政府部門之間要互通信息，達(dá)成充分共識(shí)，更重要地是項(xiàng)目單位、政府部門與利益受損群體之間的信息往來(lái)和經(jīng)常性的溝通。普特南在《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》一書中強(qiáng)調(diào)，“一個(gè)高效的民主制度應(yīng)該既是回應(yīng)性的，又是有效率的”。 ^[15]9國(guó)內(nèi)學(xué)者俞可平也提出，一個(gè)善治的政府，其“公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求做出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無(wú)故拖延或沒(méi)有下文。在必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)定期地、主動(dòng)地向公民征詢意見(jiàn)、解釋政策和回答問(wèn)題。回應(yīng)性越大，善治的程度也就越高”。 ^[16]

信息溝通的內(nèi)容是民眾的意見(jiàn)和訴求，是寬泛意義上的“民意”，這個(gè)過(guò)程是政府傾聽民意、完善決策、維護(hù)民眾權(quán)益的過(guò)程，最重要的是建立溝通的機(jī)制和平臺(tái)，讓決策部門能夠直接接收到民眾的意見(jiàn)和訴求并及時(shí)回應(yīng)和采納，但回應(yīng)要在法制框架下依法進(jìn)行（有理），既要維護(hù)政府的公信力和權(quán)威，又要保障民眾的合法權(quán)利和合理訴求（有利），同時(shí)要把握適當(dāng)?shù)胤执纾ㄓ泄?jié)）。

五、結(jié)語(yǔ)

鄰避現(xiàn)象是一種世界性的現(xiàn)象，并非我國(guó)特有。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家走過(guò)的道路來(lái)看，鄰避現(xiàn)象給很多重大公共設(shè)施的實(shí)施帶來(lái)巨大的輿論壓力，迫使政府的項(xiàng)目決策方式和決策過(guò)程不斷革新以求盡可能地吸納民眾的意見(jiàn)和訴求。從至今仍沒(méi)有看到盡頭的環(huán)境運(yùn)動(dòng)來(lái)看，在公域-私域-第三域的三分框架下，公民社會(huì)的力量以政府認(rèn)可和接受的方式來(lái)制衡追求效益的市場(chǎng)力量，作為公權(quán)力的政府在兩者之間居間和調(diào)停，回避了直接沖突。而在我國(guó)，政府本身就是很多鄰避設(shè)施的建設(shè)主體，被動(dòng)地牽涉進(jìn)鄰避沖突中，而民眾也把利益訴求對(duì)象直接指向政府及其職能部門，長(zhǎng)此以往有可能帶來(lái)“政府的合法性危機(jī)問(wèn)題”。這種現(xiàn)狀和趨勢(shì)不僅提出了從源頭上防范風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防沖突事件發(fā)生的必要性，更提出一個(gè)政府在鄰避設(shè)施建設(shè)過(guò)程中的角色扮演和公權(quán)力如何使用的問(wèn)題。

而從鄰避現(xiàn)象不僅涉及環(huán)境問(wèn)題而夾雜了很多社會(huì)性元素來(lái)講，這種沖突在一定程度上可以被視為是一種社會(huì)性情緒的發(fā)泄。借用社會(huì)學(xué)家科塞的“社會(huì)安全閥”概念，我們應(yīng)該創(chuàng)設(shè)出一種機(jī)制或構(gòu)建一個(gè)平臺(tái)，使這種社會(huì)情緒能夠得到適當(dāng)?shù)男苟煌{正常社會(huì)秩序，或許，在鄰避設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，通過(guò)完善和改進(jìn)工作程序?qū)⒐姷?ldquo;激情”引導(dǎo)到建設(shè)性軌道上來(lái)，將不失為是創(chuàng)建這個(gè)機(jī)制或平臺(tái)的一個(gè)切入點(diǎn)和載體。唯此，沖突雖為常態(tài)，但社會(huì)亦和諧！

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